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财政发力适度靠前 地方债发行稳增长与防风险并重

访中信证券联席首席经济学家、研究所副所长明明

  本周一召开的国务院常务会议指出,抓紧发行今年已下达的专项债,重点安排在建和能够尽快开工的项目,力争在一季度形成更多实物工作量。1月13日,河南省通过招标方式发行2022年河南省政府专项债券共计383.01亿元,为2022年地方债发行正式拉开大幕。

  早在去年12月召开的中央经济工作会议和国务院政策例行吹风会上,2022年地方债发行工作的主基调便已明确:在稳增长和防风险中寻求平衡。新年开端,地方债发行已“开闸”,市场对后续地方债发行及使用情况愈加关注。今年地方债发行规模将如何?专项债资金在使用上会出现哪些新情况?上半年基建投资能否发力?当前地方政府隐性债务防范化解情况如何?还可采取哪些风险治理对策?围绕上述问题,《金融时报》记者就2022年地方债发行情况专访了中信证券联席首席经济学家、研究所副所长明明。

  《金融时报》记者:去年底,财政部已向各地提前下达了2022年新增专项债务限额1.46万亿元。在您看来,2022年专项债提前下达额度有哪些政策含义?

  明明:从额度下达时点看,2019年提前批、2020年提前批额度均在上一年末下达,2021年由于稳增长压力不大,当年提前批额度在3月全国两会召开前下达。近期,国务院及中央部门对提前批额度多次表态,研究做好2022年地方政府新增债务限额提前下达工作。

  中央经济工作会议指出,2022年经济工作要稳字当头、稳中求进,各地区各部门要担负起稳定宏观经济的责任,各方面要积极推出有利于经济稳定的政策,政策发力适当靠前。积极的财政政策要提升效能,更加注重精准、可持续。要保证财政支出强度,加快支出进度。适度超前开展基础设施投资。

  财政部在此前国务院政策例行吹风会上也表示,推动1.46万亿元提前下达额度在今年一季度发行使用,尽快形成实物工作量。专项债券发行将把握好“早、准、快”三个字。因此,预计在政策发力适当靠前的指导下,今年地方债整体发行有望前置。

  《金融时报》记者:在您看来,今年专项债发行规模将处于什么水平?在投向上有哪些新特征?

  明明:目前财政部已向省级财政部门下达了2022年提前批专项债额度,提前批一般债额度也一并下达。根据2018年12月开始的全国人大常委会对于国务院的授权,在2019年以后年度,在当年新增地方政府债务限额的60%以内,提前下达下一年度新增地方政府债务限额(包括一般债务限额和专项债务限额)。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。据此推断,2022年可提前下达的专项债最高额度为3.65万亿元的60%,约在2.19万亿元。

  如果不考虑2020年受新冠肺炎疫情影响这一特殊情况,从2016年开始,我国每年新增专项债限额的增量都在4000亿元以上。据此推算,预计今年可能会在去年3.47万亿元的基础上增加至接近4万亿元。

  投向方面,近期财政部会同国家发改委印发了申报2022年新增专项债券项目资金需求的通知,明确了2022年专项债券重点用于9个大的方向:交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程。同时,优先支持纳入国家“十四五”规划《纲要》的项目以及纳入国家重大区域发展战略的重点项目。此外,在去年底举行的国务院政策吹风会上,财政部还明确表示,将加大对水利、城市管网建设等重大项目的支持力度。

  禁投领域方面,不安排专项债用于租赁住房建设以外的土地储备,不安排一般房地产项目、不安排产业项目、不安排楼堂管所项目。投向领域、禁投领域和去年大致相同。

  《金融时报》记者:从去年数据来看,新增专项债对基建的拉动效果并不明显,原因是什么?这一现象在今年是否会得到改善?

  明明:2021年1月至11月,地方政府新增一般债发行7712.44亿元,完成全年发行额度的96.34%,新增专项债发行约3.47万亿元,已基本完成地方债全年发行目标。2021年新增专项债发行节奏后置较为明显,其中,9月至11月新增专项债发行占比均超过全年的15%,11月份更是达到16.56%,与往年的新增专项债发行高峰集中在二、三季度截然不同。专项债的发行后置将有助于2022年年初的经济和基建发力,2022年上半年,基建投资增速可能超预期。

  此外,假设新增专项债额度提高到接近4万亿元,在年初“政策发力适当靠前”的引导下,专项债发行前置,那么这种季节性的错位预计将导致2021年四季度及2022年一季度的新增专项债发行量比2020年同期大幅多增超过2万亿元。若新增专项债滞后一个季度“形成实物工作量”,按60%投向基建的比例估算,上半年基建投资或将比2021年同期多出1.4万亿元的专项债资金。根据我们的测算,上半年专项债的错位效应将显著大于城投的融资约束。即便在比较悲观的情形下——城投融资的约束延续去年三季度的状况,预计上半年基建投资增速仍将在5%以上,乐观的情形下有望达到10%。

  《金融时报》记者:专项债资金在实际使用和管理过程中面临哪些问题?应如何改进?

  明明:专项债资金在实际使用和管理过程中面临的问题包括,一是项目实施过程中专项债资金需求少于预期;二是项目竣工后,专项债资金发生结余;三是财政、审计等发现专项债使用存在违规问题,包括专项债资金闲置及投向不合规。

  2021年8月各省份的审计报告中显示,专项债使用存在资金闲置和投向不合规,投向方面甚至出现了发放工资、差旅费和购买理财的问题。去年10月,国务院通报了部分债务沉重地区违规兴建楼堂馆所问题,其中,有些地区将专项债券资金违规用于楼堂馆所的建设,对此财政部有关部门采取了一系列措施进行规范。

  去年11月召开的国务院常务会议对完善地方政府专项债券管理进行了部署,优化资金使用,严格资金监管;同月,财政部下发了专项债资金调整的相关通知,旨在通过规范调整专项债用途,避免债券资金闲置浪费,并尽早发挥债券资金效益,更好地贯彻“资金跟着项目走”的原则。

  整体来说,针对上述三个问题,一是应加强专项债投向管理;二是强化对项目建设进度、运营管理等情况的日常监督;三是建立处罚机制,强化对违法违规行为的硬性约束。

  《金融时报》记者:防风险仍是做好今年地方债工作的重点之一。在您看来,未来地方债置换隐性债务工作是否会加速?对于下一步如何抓实化解存量风险、坚决遏制增量风险,您有哪些建议?

  明明:2021年以来,城投债的监管节奏与力度明显加强,城投债监管政策数量和频率以及涉及部门都有明显的提升,且监管从全方位对于城投债作出严格规范举措。

  由点及面,监管从针对信用事件本身的杜绝逃废债、到加强对第三方评级的监督、到对债市信批制度的改革,影响范围逐渐扩大至债市所有参与者。从一级发行到二级投资乃至中介机构、评级机构等均全方位受到一定程度的监管约束和规范要求。

  与此同时,在监管发力和债务管控的高压之下,市场情绪更为敏感脆弱。总的来说,逆周期调节和疫情下迟到的政策收紧已经到来,监管“补丁”愈发完善,预示着城投债估值调整的风险正在加大。

  “坚决遏制新增地方政府隐性债务”的同时,要做到“适度超前开展基础设施投资”,意味着政策在稳增长和防风险中寻求平衡,既要稳字当头、稳中求进,又要坚决遏制新增隐性债务,防范化解地方政府隐性债务风险。

  从偿债能力来看,政府收入不是城投偿债的唯一来源。一般而言,地方政府债、银行授信、城投融资等均为城投平台偿债重要渠道。在政府严控隐性债务及金融监管的环境下,发行再融资债券置换隐性债务或成为主要举措。

责任编辑:袁浩